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【法律专家每日谈】发挥社会组织在疫情谣言规制中的作用


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邢益强,广东环球经纬律师事务所高级合伙人、合伙人会议主席,广州市律师协会会长,国家一级律师。广东省法官检察官惩戒委员会委员,广东省人大监察和司法委员会委员,广东省人大常委会立法咨询专家,广东省人大代表,广州市委、市政府法律顾问,中山大学法学院兼职硕士生导师,华南师范大学律师学院兼职教授。


王儒,广东环球经纬律师事务所律师。



新冠肺炎疫情中的谣言如何有效规制,成为亟待解决的治理难题。社会组织构建的高质量网络信息平台在谣言规制可以发挥巨大作用。通过立法,认可、鼓励和支持社会组织的辟谣工作,激发社会组织活力,构建政府与社会组织在谣言规制领域的合作机制。

相比于2003年的非典,本次新冠疫情中谣言的产生、传播和消弭又有了新的变化。2020年已进入互联网3.0时代,话语权逐步被分散到个体,任意个人在淘宝、大众点评上对商家的低分评价,就可能对平台商家造成难以挽回的信誉损失;自媒体兴起,百度贴吧、新浪微博、微信公众号基本已取代传统纸媒成为信息传播的常规通道,知乎、抖音等新兴平台也裹挟着巨大流量,在信息交互中占据重要地位;信息传播的自主权、多元性、碎片化,极大地便利了生活,也给了谣言更多的源头、更快的传播方式、更广的传播范围和更大的影响力,情感和立场成为谣言传播的主要内驱力,传统的政府辟谣模式已经越来越难以适应新的环境。

      一、政府在疫情谣言规制领域存在的不足

首先是缺乏立法上的重视。《传染病防治法》第38条:“国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。”《突发公共卫生事件应急条例》第25条规定:“国家建立突发事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时,可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。信息发布应当及时、准确、全面。”作为现行疫情防控领域的主要法律依据,两部法律文件均只规定了各级卫生行政部分在疫情信息公布方面的责任,但并未对谣言的防范和规制做专门规定。虽然最高人民法院、最高人民检察院出台了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2003〕8号)、《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2013〕24号)、《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2013〕21号)等文件,但以上司法解释均是针对造谣行为的事后规制,对突发公共卫生事件事前的防谣和事中的辟谣均没有涉及。

其次,政府在谣言规制信息的发布上存在天然的滞后性。官方发布的信息天然地附加了由政府背书的权威和公信力,这就要求信息严肃、科学、精准,体现在公布流程上就必然要反复论证、严格审批,对部分敏感信息和一些暂时无法精准确证的信息往往主动“避让”,而突发事件中,一篇文章、一张截图、一个视频往往在两小时内就内通过社交网络蔓延到社会的各个角落,进而影响大众心态和决策。尤其是当某些地方政府部门及其工作人员在突发公众卫生事件中处置不力引发舆情时,公众往往偏向于认定政府出面规制谣言存在“立场不能客观中立”的情况,因而不能起到辟谣的实际效果。

最后,目前政府在谣言规制领域受到成本和渠道上的极大限制。2018年8月29日,中央网信办违法和不良信息举报中心主办、新华网承办的中国互联网联合辟谣平台(http://www.piyao.org.cn/)正式上线,以构建对网络谣言“联动发现、联动处置、联动辟谣”的工作模式。但以其在本次疫情中的表现来看,公众对该平台的认知度、接受度、互动性和使用频率并未达到预期。实际上,大部分谣言均是以较为简陋、反智、小圈子迅速传播的形式出现,不足以被国家辟谣平台发现或重视,而建立一整套的谣言探查、反馈、更正的体系成本也将十分高昂。

      二、社会组织在疫情谣言规制中的优势

在本次疫情中,一些由社会组织构建的高质量网络信息平台在谣言规制上发挥了巨大作用。比如著名的泛科技兴趣社区果壳网、医学知识分享网站丁香园、以高素质用户群体著称的问答社区知乎等,其发布的文章或开设的辟谣专题,取得了比官方辟谣平台更佳的效果。在突发公共卫生事件谣言规制中引入社会组织的优势在于:

第一,发掘社会力量,弥补政府辟谣在覆盖面和精力上的不足。官方渠道的辟谣往往受到成本、规模、精力和领域的限制,难以对突发事件中“狼烟四起”的谣言做到全面而有效的核查。

第二,相比于官方辟谣具有更大的灵活性、时效性和更佳的影响力、接受度。绝大部分谣言的内容并不能经得住推敲,在信息通畅、检索便捷的时代,稍微具备常识和逻辑的个体均可辨识大部分谣言。即便在生物、医学等存在专业壁垒的领域,普通大众难以辨识信息真实性,但医护从业人员、学者专家却可以根据专业和经验在很短的时间内做出基本的鉴别。具备专业知识和一定探查论证渠道的社会组织,基本可以对大部分谣言进行核对。同时,其发布信息相比于“持重”的官方具有更大的敏感度和灵活性,其输出的更多被认为是“观点”而不是“信息”,因而被苛责的程度更低。

第三,较低的成本和较强的针对性。在互联网时代,社群化和圈子化的程度也更高,某类谣言往往只在某类群体中传播,引发某个限定范围内的恐慌和焦虑。比如,疫情期间,广州地区的微信群聊里曾流传“广东省中医院的预防肺炎配方”,该谣言的影响主要集中在广州地区的中老年群体,随后广东省中医院出面进行了辟谣。将谣言规制的职责合理分散到各个区域或各个领域的相关主管部门及社会组织,比如以谣言直接指向的对象来划分社会组织责任,能够极大地降低信息核查的成本和增加辟谣信息的专业性、权威性,从而节省政府处理突发事件时的资源和精力。

      三、关于疫情谣言规制的立法建议

现行的疫情防控法律法规主要是《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应对条例》,在新冠肺炎疫情之后,两部法律法规或将迎来新一轮的修订。新冠疫情暴露了传统的政府规制谣言模式的不足,也展现了第三方社会组织在辟谣上的优势,在新一轮的法律修订中有望以立法的形式明确其地位。对此,具体的修改建议为:

第一,增设关于谣言规制的专门条款,并设置政府相关部分对应的法律责任。鉴于每逢突发事件,均有不同规模和程度的谣言产生,立法上不可不重视,需将其列入政府权责清单。具体行文可参考现行《传染病防治法》第38条关于信息公布制度的规定设立谣言规制制度,可表述为“传染病暴发、流行时,各级卫生行政部门应充分重视传染病谣言信息规制工作,对社会关注度较大、影响较广、危害较为严重的谣言信息,应及时发现、查证并向社会公布准确信息。”相应地,在法律责任章节,增设卫生行政谣言规制不力的法律责任,具体行文可参考现行《传染病防治法》第66条,表述为:“县级以上人民政府卫生行政部门违反本法规定,有下列情形之一的,由本级人民政府、上级人民政府卫生行政部门责令改正,通报批评;造成传染病传播、流行或者其他严重后果的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:……谣言规制工作不力,造成社会秩序混乱或者其他严重后果的;……”

第二,通过立法,认可、鼓励和支持社会组织的辟谣工作,激发社会组织活力,构建政府与社会组织在谣言规制领域的合作机制。社会治理创新需打造共建共治共享的社会治理格局,要求发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。社会组织,尤其是公益组织、优质自媒体平台以及疫情中的医疗机构、医学研究机构等,在本次疫情的谣言规制中发挥了巨大中作用,具有专业知识、冷静头脑和高度责任感的公民通过具备较为完善的审核机制的社会组织平台,在疫情期间充当了政府“临时智库”,通过立法认可和倡导这种行为,对于国家“共建共治共享”社会理念体现、对于公民个人的社会责任感、主人翁意识和奉献精神是一种认可和引导。具体行文可以参考现行《传染病防治法》第8条:“国家发展现代医学和中医药等传统医学,支持和鼓励开展传染病防治的科学研究,提高传染病防治的科学技术水平。”和第9条:“国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作。”可表述为“国家支持和鼓励社会组织发挥专业优长,以合法合理的方式,积极协助政府传染病谣言规制工作,引导理性思考,提升社会认知水平。”需要特别注意的是,辟谣不能“以谣辟谣”,在鼓励社会组织发挥作用的同时,需强调“合法合理”,并在《网络信息内容生态治理规定》《互联网用户公众账号信息服务管理规定》等互联网治理法律法规中予以配套细化规定。