您现在的位置:首页>学会要闻>正文

【法律专家每日谈】有关疫情防控决定的规范分析及完善建议


微信图片_20200317105937.jpg

王韵婷

广州市人大常委会法工委法规一处处长,民革广州市委会社会和法制委员会副主任,广州市仲裁委员会仲裁员。从事地方立法工作近20年,具备较深厚的法学理论功底和丰富的立法实践经验,先后制定了《广州市停车场条例》《广州市博物馆规定》《广州市历史文化名城保护条例》《广州市南沙新区条例》等30余件法规。


为确保中央、省委和市委关于疫情防控重大部署落实落地,各级政府及其有关部门、疫情防控指挥机构等为应对疫情防控工作需要,先后出台了各类决定、命令、通告等文件,全国人大常委会、部分省市人大常委会运用法治思维和法治方式,主动回应当前疫情防控工作中急需的法治需求,及时出台革除滥食野生动物陋习、依法防控新型冠状病毒肺炎疫情等方面的决定,为打好疫情防控阻击战提供及时、必要的法治支撑。为进一步夯实应对突发事件的法治基础,笔者对这些疫情防控决定进行了梳理,对相关法律法规进行研究分析,提出相应的修改完善建议。


一、有关政府及其部门作出变通规定的研究

疫情防控工作具有急迫性、复杂性和特殊性等特点,有些紧急情况需要临时应对和处置,部分地方政府及其有关部门出台了变通法律法规规定的文件。为尽最大努力支持政府在疫情防控期间的工作,多地人大常委会的决定都授权政府及其部门在不与宪法、法律、行政法规相抵触、不与同级地方性法规基本原则相违背的前提下,可以出台规章、决定、命令等,并报同级人大常委会备案。


根据《中华人民共和国立法法》第四章第二节关于规章的专门规定,法律对制定地方政府规章做了严格限定,没有上位法依据,不得制定地方政府规章,除非因行政管理迫切需要,应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,可以先制定地方政府规章,规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人大或者其常委会制定地方性法规。制定地方政府规章采用“依据说”,这与制定地方性法规采用的“不抵触说”有明显区别。


政府及其部门在不与宪法、法律、行政法规相抵触、不与同级地方性法规基本原则相违背的前提下,在医疗卫生等多个方面,规定临时性应急行政管理措施、制定政府规章或者发布决定、命令、通告等,即意味着规章、决定、命令等文件可以变通适用法律、法规的规定。虽有同级人大常委会出台决定赋予该权力,但《立法法》仅规定自治条例、单行条例、经济特区法规可以对法律、行政法规、地方性法规作变通规定,未赋予地方政府制定规章和发布决定、命令等可以变通适用法律、法规规定的权力,《中华人民共和国突发事件应对法》也未赋予地方政府及其部门在应对突发事件时享用这一权力。据此,政府及其部门制定变通法律法规规定的规范性文件的做法值得商榷。




二、有关疫情防控指挥机构制定规范性文件的研究

在本次疫情防控工作中,多省市成立了新冠病毒疫情防控指挥机构,该机构由政府主要负责人、政府相关部门和武警部队等有关负责人组成,其通过印发决定、命令、通告等,组织、协调、指挥疫情防控的具体工作。为保障该机构发布决定等规范性文件具有合法性,有些人大常委会出台决定授权指挥机构可以在医疗卫生等多个方面,规定临时性应急行政管理措施或者发布决定、命令等,并报同级人大常委会备案。


目前法律、行政法规未明确规定哪些主体可以制定除行政法规、规章以外的行政规范性文件,仅国务院出台文件作了规范,即《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(以下简称《通知》)规定:“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外,由行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的公文。”2010年修订的《广州市行政规范性文件管理规定》第五条从禁止性角度作了规范,即下列机构不得制定行政规范性文件:(一)临时性机构;(二)议事协调机构及其办事机构;(三)部门的内设机构及派出机构;(四)不具有管理公共事务职能的组织。


根据《通知》的规定,除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外,行政规范性文件的制定主体仅有行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。该类具有管理公共事务职能的组织,需要具备依法成立、具有管理公共事务职能和能力、能独立承担法律责任等条件。疫情防控指挥机构是临时性的工作机构,不是独立的法人或者非法人组织,对外不能独立承担法律责任,不属于这类具有管理公共事务职能的组织。疫情防控指挥机构规定临时性应急行政管理措施或者发布决定、命令、通告等做法值得商榷。


《突发事件应对法》规定为应对突发事件,县级以上各级政府设立突发事件应急指挥机构,该机构的职责是统一领导、协调本级政府各有关部门和下级政府开展突发事件应急工作,未赋予其规定临时性应急行政管理措施或者发布决定、命令、通告等权力,但明确授权有关政府及其部门可以作出应对突发事件的决定、命令,较好地解决了须要采取临时性应急行政管理措施的工作需求。同时,为避免这些决定、命令侵害自然人、法人或者非法人组织的合法权益,该法对其内容、备案程序、监督措施等作了具体规定,即采取的措施应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应,有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施,政府作出应对突发事件的决定、命令,应当报本级人大常委会备案,突发事件应急处置工作结束后,应当向本级人大常委会作出专项工作报告。


制发行政规范性文件直接关系人民群众切身利益,近年来各地政府不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作,出台文件对行政规范性文件的制定等作了具体规范,其中为紧急状态下,该类文件的制定也作了特别规定。如《广州市行政规范性文件管理规定》对情况紧急,需要迅速制定行政规范性文件的,规定可以不受相关条款的限制。这些内容与《突发事件应对法》做了有效衔接,保障在应对突发事件时政府及其部门有章可循,高效出台决定、命令等。




三、有关对法律法规等的修改完善建议

抗击疫情斗争充分展示了我们显著的制度优势,也暴露出一些亟待改进的方面,需要我们总结经验和教训,及时修改完善相应的法律法规等规定,筑牢法治防线。


 一是建议在《立法法》《突发事件应对法》中增加在应对突发事件时,省(市)政府在不与宪法、法律、行政法规相抵触、不与同级地方性法规基本原则相违背的前提下,在医疗卫生、防疫管理等方面,可以出台规范性文件,变通法律法规的规定,同时为保障这类文件合法性、合理性,不侵害自然人、法人和非法人组织的合法权益,需要明确对这类文件的监督管理措施。在突发事件中,为快速、高效应对突发棘手的工作,地方政府确实有很多方面,需要变通适用法律、法规的规定,如根据《广州市社会急救医疗管理条例》的规定,“120”网络医院应当在接到急救医疗指挥机构的调度指令后四分钟内派出急救车辆。在本次疫情防控工作中,为避免交叉感染,“120”网络医院的司机、医护人员在出车前,必须进行必要防护,防护工作一般花费半小时,无法实现四分钟出车。该法规对这类特殊情形未作相应规定,相关法律行政法规也没有具体规范。突发事件中会出现不少类似情形,为使这些操作有法可依,有关法律有必要赋权省、市人民政府出台规章、决定、命令等,变通执行法律法规的规定。


二是建议各省市政府对已出台的行政规范性文件管理规定进行评估,对操作性不强的规定进行修改。因政府设立的突发事件应急指挥机构不宜制定行政规范性文件,各省市政府有必要对已出台的行政规范性文件管理规定进行评估,充分了解其在本次疫情防控工作中的操作性,能否保障政府及其部门高效高质出台规范性文件,如果不能,有必要尽快修改完善,使其更具操作性、实用性。


三是建议在《立法法》中明确人大常委会出台“有关法律问题的决定”的性质、效力、制定程序和权限等,同时明确这类文件的备案程序。全国人大常委会法工委有关负责人表示《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》属于“有关法律问题的决定”,具有法律效力。上海市人大常委会法工委负责人表示《关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》属于“有关法律问题的决定”,具有优先适用的法律效力。“有关法律问题的决定”虽不是严格意义上的“法律”“法规”,但却与“法律”“法规”有密切关联,也属于中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。全国人大及其常委会制定出台的“有关法律问题的决定”可以直接在司法判例中援引,可以作为人民法院审判案件的法律依据。目前,法律未明确“有关法律问题的决定”的性质、效力、制定程序和权限、备案程序等,导致在法律适用过程中存在范围不确定、层级效力不明确、援引标准不一等诸多问题,建议在《立法法》中作出相应规定。