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【法律专家每日谈】地方立法“小切口” 实现疫情防控“大效果”

地方立法“小切口”实现疫情防控“大效果”

               陈尚龙  刘成忠

 

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陈尚龙,华南师范大学法学院院长助理、新时代法治广东建设研究中心执行主任,法学博士,广东省法学会地方立法学研究会理事,曾获中国法学青年论坛征文一等奖、“董必武青年法学成果奖”,主要研究领域为行政法学、地方立法、互联网与信息法治等。

刘成忠,广州市人大常委会法工委法规二处副处长、广东金融学院法学院副院长,从事地方立法工作近10年,法学理论功底扎实、立法实践经验丰富,先后制定《广州市依法行政条例》《广州市中新广州知识城条例》《广州市公共图书馆条例》《广州市生活垃圾分类管理条例》等20余件法规和法规性质决定。

  

始终坚持问题导向、坚持从本地实际出发,抓住关键环节,依法全面合理建构禁止滥食野生动物的制度规定,确保相关制度设计具有针对性、可操作性和有效性,通过地方立法“小切口”实现疫情防控“大效果”,为全面提高依法防控、依法治理能力提供有力法治支撑和保障。

 

野生动物保护管理涉及野生动物的驯养繁殖、保护、猎捕、交易、运输、经营、食用等多个方面,面对当前疫情防控的迫切需要以及《野生动物保护法》等相关法律未能短时间内修改或者制定的实际情况,地方立法着眼于食用环节这一关键、以禁止滥食野生动物作为疫情防控的切入点,是行之有效的立法策略,有助于为解决当地滥食野生动物突出问题、革除本地滥食野生动物陋习、强化野生动物治理水平提供制度供给。为此,一些地方人大常委会充分发挥主动性、积极履职,创造性地开展立法工作,从地方立法的角度为打好疫情防控阻击战提供及时、有效的法治支撑。如天津、福建等省人大常委会快速作出了关于禁止食用野生动物的决定,广东、江苏、黑龙江等省人大常委会正在启动野生动物保护管理条例的修订工作并拟增加禁止滥食野生动物的内容,广州、深圳等地人大常委会也在紧锣密鼓地开展禁食野生动物的专项立法工作当前新冠疫情防控的关键时刻,如何通过法治化的方式禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、防控重大公共卫生风险,成为地方人大近期积极探索开展的立法重点工作。

地方聚焦滥食野生动物的突出问题,结合当地的实际情况,通过地方立法先及时明确禁止滥食野生动物、严厉打击非法野生动物交易,不仅能及时弥补现行野生动物管理中的制度缺位,而且能够为国家开展相关立法提供地方实践经验,推动构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法制体系。在疫情防控的特殊时期,地方应当用好、用足、用活地方立法权,在开展禁止滥食野生动物立法过程中,应当始终坚守“依法立法、科学立法、民主立法”的原则,在不与上位法相抵触、保证国家法制统一的前提下,在法定权限范围内,严格按照法定程序开展各项立法活动,在立法工作快速推进的同时务必注重兼顾立法效率与立法质量,确保法定权限不能超、法定程序不能少、维护法制统一与突出地方特色相结合;同时,应当始终坚持问题导向、坚持从本地实际出发,抓住关键环节,依法全面合理建构禁止滥食野生动物的制度规定,确保相关制度设计具有针对性、可操作性和有效性,通过地方立法“小切口”实现疫情防控“大效果”,为全面提高依法防控、依法治理能力提供有力法治支撑和保障。

一、要清晰划定禁止滥食野生动物的范围

禁止滥食野生动物范围的划定,是地方开展禁止滥食野生动物立法首先要解决的基础性问题,也是目前社会公众对这类立法高度关注的重点问题。地方立法要严格按照《野生动物保护法》《决定》等确定的禁食野生动物范围进行明确,不得违法扩大或者限缩禁食范围。具体而言,禁止滥食野生动物的范围应当是相关野生动物及其制品、使用相关野生动物及其制品制作的食品,包括:国家、本省重点保护的野生动物;国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物以及其他陆生野生动物,包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物;法律和国家、省有关规定禁止食用的其他野生动物。此外,应当将列入畜禽遗传资源目录、人工繁育国家重点保护水生野生动物名录、国家重点保护经济水生动植物资源名录的物种以及国家公告的水产新品种排除在法规的适用范围外。

二、准确界定滥食野生动物及相关活动的违法行为

实现全面禁止滥食野生动物,要着眼于滥食野生动物的全链条、各环节,实现禁止滥食野生动物的管理闭环。在食用环节,严格禁止个人食用禁止食用的野生动物。在猎捕、人工繁育、饲养环节,规定任何单位和个人不得以食用为目猎捕、人工繁育、饲养禁止食用的野生动物。在经营环节,禁止任何单位和个人以提供食用为目的经营禁止食用的野生动物及其制品;酒楼、餐馆、饭堂等餐饮提供者不得提供禁止食用的野生动物及其制品制作的食品;任何单位、个人、网络交易平台、商品交易市场等不得为以提供食用为目的经营禁止食用的野生动物提供场地、中介等服务。在运输环节,禁止任何单位和个人以提供食用为目的运输禁止食用的野生动物及其制品。在广告宣传环节,禁止任何单位和个人发布含有宣传、诱导食用禁止食用的动物及其制品内容的广告;也不得以此招徕、诱导顾客食用。

三、要明确禁止滥食野生动物的监管职责

野生动物分类多、归类难、管理方式有差异,同时,监管环节多、链条长,监管标准不统一,这都直接反映了野生动物治理工作的复杂性。地方开展禁止滥食野生动物立法,应当有针对性地解决监管职责划分问题,进一步理顺监管体制、落实监管责任。一方面,应当明确各级政府的统筹协调和督促检查职责,加强部门协调配合,加大监督检查和责任追究力度;同时,规定镇人民政府、街道办事处做好本辖区内禁止滥食野生动物及其制品的相关工作。另一方面,应当进一步明确林业园林、农业农村、市场监管、公安、交通运输、卫生健康、城市管理等政府相关部门的监管职责,建立禁止滥食野生动物案件协同执法和查处追溯机制,解决野生动物保护监管中长期存在的不衔接、不协同、不到位的问题,实现禁止滥食野生动物的监管全覆盖。此外,应当聚焦滥食野生动物这一行为为核心,着眼“野味产业”全链条,将包括猎捕、交易、运输、经营等与食用直接相关的行为纳入立法规范的范围,明确相关单位、经营主体以及个人的行为义务,实现监管全覆盖。

四、突出禁止滥食野生动物中的社会共治

地方开展滥食野生动物立法,应突出禁止滥食野生动物中的社会共治,将“公众参与”的理念贯穿于制度设计的方方面面,强化野生动物管理中的公众参与,确保法规得以切实贯彻执行。一方面,要加强宣传教育,规定相关部门和人民团体、社会组织、学校、新闻媒体等社会各方面,加强禁止滥食野生动物及其制品的宣传教育和引导,增强社会公众生态保护和公共卫生安全意识,倡导科学健康文明的生活方式。另一方面,要注重发挥行业组织的作用,规定食品、餐饮、旅游、文化等相关行业组织应当加强行业自律,规范行业经营,引导和督促成员遵守禁止滥食野生动物的规定,对违法经营的成员实施行业惩戒。此外,可以依托12345政府服务热线平台,建立群众举报奖励制度,为社会公众提供统一的投诉举报服务。

五、要建立对相关合法养殖农户的补偿制度

针对禁食野生动物范围发生调整,部分已合法取得经营许可的经营主体可能出现经济损失的现实问题,地方立法应当主动回应,积极稳妥处理。一方面,明确对已合法取得许可证件的清理制度,规定有关单位和个人已经合法取得的以食用为目的的人工繁育、饲养、运输、经营许可证件,由发证机关撤回,予以注销,并给予补偿;同时明确相关补偿标准由地级市政府另行制定。另一方面,规定政府应当支持、指导、帮助受影响的经营主体调整、转变生产经营活动;同时,做好以食用为目的人工繁育、饲养和正在经营的禁止食用的野生动物及其制品的处理工作,防止无人处理、随意处置等现象的出现。

六、要明确禁止滥食野生动物中的各方法律责任

针对现行法律法规对野生动物非法交易、滥食野生动物等违法行为责任追究不明确、处罚力度太小等问题,开展禁止滥食野生动物地方立法,应当按照监管环节,增加相关禁止性规定以及相应的法律责任,分别明确非法猎捕、人工繁育、饲养野生动物的法律责任,非法经营禁止食用的野生动物法律责任,非法运输野生动物的法律责任,为经营、运输提供非法服务的法律责任,滥食野生动物的法律责任,同时增加并细化有关监管部门责任的条款内容。