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【法律专家每日谈】疫情防控中个人信息公开的尺度控制

疫情防控中个人信息公开的尺度控制

                    叶汉杰

 

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叶汉杰,广州市天河区人民法院综合审判庭(房产审判庭)二级法官,广州市中级人民法院金融审判庭挂职。曾获全国法院系统涉军停偿工作先进个人荣誉称号,获全国法院学术讨论会全国一、二、三等奖,广东省法院个人专项三等功,广州市法院个人三等功,广州市天河区人民法院个人嘉奖、特别贡献奖、办案标兵、办案能手、调撤能手、调研工作先进个人荣誉称号。

 

现行立法规定政府相关部门须要公开疫情信息,但并未规定疫情信息的内容,尤其是对于应当如何公开个人信息缺乏指引,致使疫情防控中的个人信息公开尺度存在极大差异,对此有必要进行完善。

 

依法公开涉疫情的个人信息,既是保障公民知情权的基本要求,又是保障疫情防控的重要措施。关于涉疫情个人信息的公开尺度,各地在公开方式、对象、详略以及范围上存在巨大差异。个人信息的公开尺度过小,将损害公民的知情权,影响民众有效行使监督权,致使民众无法判断自身是否存在感染风险并进行自我控制,不利于推进疫情防控;个人信息的公开尺度过大,将侵犯个人隐私权,激发信息采集对象的抵触情绪,容易引起社会恐慌,影响社会稳定,同样有损疫情防控。

个人信息的公开尺度差异根源有三:一是法律规定要公开疫情信息但并未明确公开的内容与尺度;二是行政裁量上要对维护公益与保护隐私进行衡量;三是信息处理上要面对模糊化与特定化的冲突。针对差异根源,要解决疫情防控中个人信息公开尺度不当的问题,可从立法、裁量、实操三个层面递进提升公开尺度的合理性。

一、立法层面指引公开的内容

首先,立法规定正负面公开内容清单。应当完善立法,明确在疫情发生时政府相关部门应当公开的疫情信息种类及尺度。其中关于个人信息,可以从正面明确应当公开的与疫情有关的确诊者基本个人信息、感染原因、行动轨迹等。另外可从负面明确不得公开与疫情无关的个人信息,例如不得公开与疫情防控无关的确诊者的职业、籍贯、经济状况、犯罪记录、身份证号码、电话号码等。为加强相关规定的实用性,可以规定个人信息公开的种类及尺度与疫情防控等级挂钩,明确在公共卫生事件不同等级响应中应当公开不同的个人信息。

其次,明确特定部门指引公开尺度。疫情总在不断变化,立法不可能明确个人信息公开的具体尺度,只能列举公开的基本内容和原则。因此还应当规定由特定部门根据疫情情况进一步明确公开尺度,改变当前个人信息公开尺度不当的问题。可以考虑在《传染病防治法》中规定国务院卫生行政部门根据疫情情况明确应当公开的涉疫情个人信息种类及内容,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门根据疫情情况明确应当公开的涉疫情个人信息种类及内容。

二、裁量层面平衡公益与隐私

无论立法如何完善都不能穷尽一切可能,因此政府在公开个人信息上必然需要行使行政裁量权,具体而言必须在维护公益与保护隐私找到平衡点从而决定个人信息公开的尺度。学界对上述行政裁量权须要遵循的原则进行了充分探讨,提出应当遵循公共利益优先原则、权利义务相统一原则和比例原则等多种观点。平衡公益与隐私固然应当遵循上述原则,但对于公共利益与个人隐私这两个本来已相当抽象的概念,提出再以更抽象的法律原则进行平衡无疑实用性不足,也与各地政府参差不齐的行政水平相脱节。为此,笔者认为可更务实点,从分解公共利益与个人隐私各自的衡量要素入手,把握公益与隐私之间的平衡。

首先,公共利益的衡量要素。公共利益不是一成不变的,在考虑个人信息的公开尺度上尤其应当注意公共利益的三个衡量要素。第一,公共利益的种类层级。公共利益包括公共健康和公共安全、公共资源配置和基础设施保障、促进经济社会发展、对政府使用公共资金的监督、对国家机关及其工作人员公务活动的监督等不同类别的利益,其重要性层级依次降低。疫情防控最需要维护的公共利益就是保障公共安全和公共健康,但也有可能是为了保障其他公共利益。对于上述越为重要的公共利益,个人信息公开的尺度应当越大。第二,公共利益的涵括范围。公共利益是指不特定多数人的利益,不特定多数人的范围也有大小之分,涵括范围越广的公共利益通常越重要。如果疫情已经控制在小范围内,就没有必要向全社会公开确诊者的个人信息。反之疫情存在大范围扩散的可能,因为不特定多数人的范围较广,因此应向向全社会公开确诊者的个人信息。第三,公共利益的危及程度。疫情有轻重,公共利益也有差异,在武汉需要维护的公共利益显然与广州需要维护的公共利益存在差异,武汉因为疫情严重导致公共安全和公共健康遭受重大影响,因此其公开的个人信息不仅限于确诊者的信息,还包括疑似患者、无法明确排除的发热患者、密切接触者的信息,但广州疫情受控因此只公开的个人信息仅限于确诊者的信息。

其次,侵犯隐私的衡量要素。隐私的载体是个人信息,可从个人信息的四个衡量要素上把握侵犯隐私的严重程度。第一,意愿性,公开个人不愿意公开程度越高的信息,侵犯隐私程度越重。第二,特定性,公开指向特定个人的信息,侵犯隐私程度越重。第三,私密度,公开私密度越高的信息,侵犯隐私程度越重。第四,扩散度,公开信息的范围越广,侵犯隐私程度越重。

政府要通过行使自由裁量权决定个人信息公开的尺度,具体而言可以从种类层级、涵括范围、危及程度上把握公共利益的重要程度,从意愿性、特定性、私密度、扩散度上把握侵犯隐私的严重程度,进而实现平衡公益与隐私的精细化。

三、实操层面控制信息的尺度

疫情防控中要合理控制个人信息的公开尺度,在抽象的裁量层面需要平衡公益与隐私,在具体的实操层面可遵循以下步骤确定个人信息公开的内容与尺度。

第一,确定公开对象。公开的对象主要包括确诊者以及确诊者以外的其他可能传染疾病的人。从对新冠病毒的研究来看,因为新冠病毒存在潜伏期所以确诊者以外的其他可能传染疾病的人也有可能传染病毒。但毕竟只是可能传染病毒,而且实际上无法准确确定可能传染疾病的人,因此如果疫情受控仅应公开确诊者的个人信息,无须公开确诊者以外的其他可能传染疾病的人的信息,以免造成造成维护公益与保护隐私之间的失衡。

第二,确定对象意愿。政府在公开个人信息之前应当尽量征询被公开者的意见。虽然被公开者的意愿不能决定政府是否公开该信息,但如果被公开者同意公开那么相关信息就不构成隐私。尤其应当注意现实中存在详细公开确诊死者的个人信息的情况。虽然死者不存在隐私权,但根据《最高人民法院关于精神损害赔偿的司法解释》自然人死亡后其近亲属可就死者隐私被侵犯要求赔偿精神损害,不能错误地理解为确诊者已死亡其隐私就无须保护,政府在征询死亡确诊者的近亲属的意见后确定公开个人信息的尺度无疑更具合理性。

第三,确定受众范围。政府应当根据公共利益的涵括范围及危及程度决定公开个人信息的方式。公开个人信息的方式包括两类,一是主动公开,二是依申请公开。主动公开包括无差别的公开,和有针对对象的公开。如果公共利益涵括范围无法确定应当采取无差别公开的方式,向不特定的公众公开个人信息,例如在官网上发布信息。如果公共利益涵括范围可以确定应当采取有差别公开的方式,向特定的公众公开个人信息,例如查明确诊者行动轨迹后,在可能受影响的范围内公开确诊者的个人信息。依申请公开,是保障公众知情权的有力保障,也是保护个人隐私的有力手段,在可确定申请者与确诊者有密切接触的情况下,可向申请者公开确诊者更为详尽的个人信息。

第四,确定信息详略。确定信息详略是控制个人信息公开尺度的关键所在,应把握三点。一是不公开与疫情防控无关的信息。例如不应公开确诊者的血型、身高、体重等身体信息,不应公开确诊者的籍贯、宗教信仰、婚姻状况、职业等社会信息。当然是否与疫情防控相关应当具体分析,尤其应当根据新冠病毒的传播特点判断哪些个人信息与疫情防控相关,如确诊者从事农业,不存在经常接触其他人员的情况,就不应公开其职业。如确诊者为乘务员,可能与大量人近距离接触,就应当公开其职业。二是在保障疫情防控基础上实现信息的非特定化。例如不公开确诊者的姓名缩写,以数字代称确诊者,尽量减少可以通过公开的信息还原特定个人的可能。三是注意割裂信息之间的印证关系。公开的信息单独来看可能不存在侵犯隐私的可能,但在大数据时代基于不同信息的组合就可能存在侵犯隐私的可能,因此应当尽量割裂不同个人信息之间的逻辑联系,避免通过不同的简单信息组合成详细信息。