您现在的位置:首页>法学研究>正文

“生态环境法治保障”调研报告

建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的大计,是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。党的十八届三中全会、四中全会高度重视生态文明制度的法治建设,强调建立系统完整的生态文明制度体系,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度,用制度保护生态环境。当前,我国生态环境问题进入高发频发阶段,建立系统完整的制度体系,推进生态文明建设显得极为重要。为此,环境保护部、中国法学会20147月发出通知,决定以“生态环境法治保障”为主题举办大型系列活动,大型系列活动包括制度创新事例征集、主题征文、地方调研、中央部门座谈会、高峰论坛等,由全国人大法律委员会、全国人大环境与资源保护委员会、全国人大常委会法制工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国土资源部、农业部、食品药品监管总局、国务院法制办、国务院发展研究中心、国家司法文明协同创新中心等十二家作为支持单位。

中国法学会会长王乐泉强调,要突出法治在生态文明建设中的重要作用,增强全社会的环境法治意识,尤其要提高领导干部运用法治思维和法治方式保护生态环境的意识和能力;各方主体都要积极行动起来,形成环境法治建设的强大合力,切实保护好生态环境;要加强研究环境法治建设的深层次问题,促进环境法学研究与环境法治实践的结合。通过法学法律界的共同努力,为我国生态环境保护水平的提升、生态环境法治事业的进步作出重要贡献。

鉴于广州市党委、政府高度重视生态环境法治建设,制定并不断完善环境保护、预防环境犯罪等方面的地方立法和规范性文件,采取了一系列重要举措,成效显著,我会组织了专家学者根据通知要求及调研提纲所列问题,对广州市地方环境立法及实施情况、新《环境保护法》的实施及存在的问题等进行了调研,报告如下:

一、广州市地方环境立法及实施情况

对应于国家和省环境保护立法,广州市基本上完成了地方环境保护法规体系的建设,制定了《广州市环境保护条例》(1997年)、《广州市大气污染防治规定》(2004年最近修订)、《广州市固体废物污染环境防治规定》(2001年)、《广州市环境噪声污染防治规定》(1995年)等约二十部环境保护相关法规,特别是近年来加快了环境保护立法进程,出台了《广州市建筑废弃物管理条例》(2012年)、《广州市流溪河流域保护条例》(2014年)等专门性、操作性比较强的地方环境保护法规。

总体上看,广州地方环境立法具有以下特点:第一,注重可操作性。不管是立法项目的选择还是具体制度的设计,广州地方环境立法都能够从地方立法的实施要求出发,明确规定具体可操作的规则,为具体的执法活动提供直接依据。特别是在立法项目选择上,广州市针对建筑废弃物管理、机动车排气污染、饮用水源特别保护等制定了专门的法规,设计领域明晰、问题指向明确,体现了通过立法解决具体的实践问题的思路。

第二,根据上位法和形势发展需要及时修订更新。除了近三年制定的环境保护法规外,大部分广州地方环境立法都已经经过修订,有的修订已经不止一次。这保证了地方立法能够及时适应上位法的出台或者修订,强化其落实国家和省立法的作用;同时又保证了这些法规能够及时反映环境保护形势的发展变化,并将环境法最新的研究成果吸纳进来,体现地方立法的特色。

以《广州市大气污染防治规定》(1991年制定,1997年、2004年修订,一下简称《规定》)为例,以点带面分析一下广州地方环境立法的情况。从广州市人大常委会委托华南理工大学广东地方立法研究中心对《规定》进行的立法后评估情况看,各方面对《规定》的评价总体上是肯定的,对于立法定位、内容的全面性、制度的科学性和实施的效果都以积极的评价为主。《规定》的实施情况可归结为以下几个方面:第一,《规定》的实施有效遏制了广州市空气质量恶化的趋势,有人认为《规定》实施以来广州市空气质量得到改善、法规实施取得了预期效果,也有人认为《规定》实施以来广州市空气质量整体改善不大、甚至有倒退,但局部或者个别领域有改善。虽然存在分歧,但有一点可以肯定,即《规定》的实施有效遏制了广州市空气质量的恶化。第二,《规定》明确的各项监管职责履行情况良好但有改进余地,具体管理上还有管理不到位之处,例如对于扬尘的预防和治理不够,对于餐饮业的排污监管仅管好了大企业而忽视了小型餐饮企业等。第三,相关领域的大气污染防治都取得了一定成效。在《规定》所规范的三个领域,大气污染防治的各项监管制度都取得了一定的成效。

另外,环境保护执法主体及其职权范围还存在一些不明晰的地方,例如《大气污染防治规定》中涉及到环保部门、城管部门的执法权交叉问题。此类问题的解决,一方面要依靠规则的完善和明晰化,另一方面也要通过职能部门之间的沟通、协调和配合,共同完成环境执法任务。

环境执法权行使过程中还存在一些障碍,例如分散污染源管理的执法成本过高、执法力量不足等。该问题在多个环境法规的执行过程中都存在,是执法部门反映比较强烈的问题。其解决恐怕不是简单加强管理、增加执法力量这么简单,需要从根本上转变环境保护执法思路,抓大放小,政府管理重要的污染源和污染类型;同时将分散的污染源交由社会自治来解决,例如通过社区公约、行业自律等规范和解决餐饮油烟污染问题。

二、关于新《环境保护法》实施问题

《广东省环境保护条例》已经修订通过,但广州市在环境保护条例修订上有些滞后,还需要时间来完成相关法规的修订以更好地贯彻实施新《环境保护法》。从各方面反映的情况看,对新《环境保护法》的认识还是存在一些共识,可以作为今后制定、完善地方环境保护立法的基础:

一方面是新《环境保护法》的立法进展,反映了社会期望,例如:将“可持续发展”写入立法目的反映了理念的进步;强调环境保护的基本国策和保护优先原则,提升了环境保护在社会生活和政治生活中的地位,有利于环境保护工作的推进。环境信息公开和公众参与制度取得重大进展,政府责任机制更加明确。

另一方面,新《环境保护法》还存在一些不足,地方法律应当在可能的范围内加以补充和完善。例如,对环境权的规定不足;环境行政责任制度有明显进展,已如前述,但行政处罚仍囿于增加罚款的思路,未能将违法行为造成的损失与处罚联系起来,实质意义有限。另外,环境纠纷处理制度依旧缺位。

三、关于检察机关在环境保护中的职责

各部门协调配合无疑是做好环境保护工作的关键,检察机关在环境保护中也要承担一定的职责,主要应当基于其法律监督地位监督环境保护法律法规的实施。实践中对于检察机关提起环境公益诉讼讨论比较多,争议也比较大,现就该问题略谈一二。

首先必须认识到检察机关提起公益诉讼面临诸多问题,例如公益诉讼是否维护公共利益的首选途径?检察机关的职能定位在于法律监督还是直接执行法律?这些问题的存在说明检察机关提起公益诉讼不是简单的说干就可以干的,必须有更进一步的探讨。

在认清外在局限和内在困难的前提下,限定范围开展试探性工作,不失为当前的合理选择,但应当处理好如下几个问题:第一,合理限定检察机关提起公益诉讼的范围。第二,明确检察机关提起公益诉讼的前置程序。第三,明确检察机关提起公益诉讼的原告角色。第四,合理安排检察机关提起公益诉讼的后续事项。

目前,检察机关提起公益诉讼还面临诸多理论和实际困难,根据四中全会《决定》,开展检察机关提起公益诉讼工作须认真研究、合理解决这些困难和障碍,谨慎开展“探索”性的试点工作,并在总结经验教训、衡量利弊得失之后决定检察机关提起公益诉讼制度的取舍,决不可贸然行事。